建設工程項目的造價管理必須在考慮風險要素的前提下,針對造價形成的一系列程序和活動,深入地對造價、工期、質(zhì)量這三個基本要素進行全方位的基于造價的集成化管理。然而,從更深的層面看,對建設工程項目造價形成程序和活動的全方位管理,實質(zhì)上是一個不斷的動態(tài)風險決策過程,其中蘊涵著由市場甄選的內(nèi)在的工程造價形成機制。

　　一、前期策劃階段的投資決策機制

　　建設工程項目前期決策是選擇和決定投資行動方案的過程,也是投資行動的準則。前期決策包含對項目的構(gòu)想、論證和評估。構(gòu)想是項目的起源,是在市場調(diào)查、分析和信息捕捉的基礎(chǔ)上完成對項目的策劃和界定;而論證和評估則是可行性研究的主要工作內(nèi)容,是保證前期決策科學性的關(guān)鍵。一般來說,投資決策都應在可行性研究的基礎(chǔ)上來做出,對某個建設項目投資的放棄或延期選擇,意味著該項目的造價形成不再延續(xù);而如果是選擇投資,則意味著整個建設項目的造價會隨著方案的逐步深化和實施逐漸形成。因此,不論做出哪種投資決策,可行性研究對整個工程造價的形成都起著決定性的作用。從專業(yè)分工的角度看,無論是公款投資項目還是非公款投資項目,業(yè)主都應是可行性研究工作的委托方,而被委托方則是社會上的各類有資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)。對非公款投資項目來說,由于其利益、風險承擔機制明晰,委托可以在法律框架下由市場來自動完成。而公款投資項目其利益、風險承擔機制難以明晰,則應精簡政府專業(yè)機構(gòu),更多的發(fā)揮社會“專業(yè)人士”的作用——政府按法定程序,在政府認可的清單內(nèi)選擇、委托社會咨詢機構(gòu)。委托不僅要遵循市場規(guī)律,更要強化委托程序、方法和結(jié)果的透明度。值得指出的是,我國目前對建設項目沒有區(qū)分不同的投資主體,仍然實行統(tǒng)一的管理模式,對于公款投資項目,一般是財政性投資的獲利部門作為業(yè)主(例如公立的學校、醫(yī)院等),這種體制會使得透明度下降而導致財政資金得不到合理使用,因此,應針對公款投資的特性,建立公款投資項目的建設方和使用方相分離的制度,并增大透明度和責任追究制度。同時,應從投資范圍、審批內(nèi)容和保障措施等方面進行突破,推進投融資領(lǐng)域的市場化進程。在投資決策方面,對于一般競爭性項目,應該按照責、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則,讓投資者有真正的投資決策權(quán)——由企業(yè)自主進行決策,銀行對貸款獨立評審,而政府不再進行行政性審批,只依據(jù)其是否符合相關(guān)的法律、法規(guī)等實行項目備案登記制度。對于投資主體為政府的建設項目,則應由政府依法委托與工程建設無經(jīng)濟利益關(guān)系的有關(guān)專家組成論證委員會,監(jiān)督和審查前期決策階段的可行性研究工作和可行性研究報告,對方案可行性進行科學、合理的評估。而且,專家委員會必須對政府(國家)負責,同時又必須對社會公眾負責——接受法律、社會輿論及公眾的監(jiān)督。此外由于建設項目投資費用不可逆的特點,這使得投資決策必須仔細研究,慎重決斷。市場不僅能甄選前期決策的組織(委托)模式和程序,而且也能甄選科學的決策方法。盡管有相對完善的理論對投資決策進行評價分析,但由于建設工程項目投資的不可逆性以及市場未來環(huán)境的不確定性,可行性研究中選擇什么樣的理論和方法,必須特別慎重;有時為了避免損失,必須對不同的理論模型和方法進行仔細的比較分析和權(quán)衡。這一點對重大的建設工程項目投資尤為重要。

　　二、承發(fā)包階段的招標投標機制

　　在市場制度下,建設工程項目招標投標與承發(fā)包的實質(zhì)是“買方”與“賣方”的一種期貨交易方式。實踐證明,招標投標是工程項目建設過程中的一個非常重要的環(huán)節(jié),招投標成功與否直接決定著建設工程項目造價的形成。傳統(tǒng)觀點認為,如果交易雙方所掌握的信息不對稱,市場上產(chǎn)生的權(quán)衡結(jié)果將是一種無效率的狀態(tài)。事實上,對非公款投資的建設工程項目來說,由于其利益、風險承擔機制明晰,市場會在大量的“交易”中逐步甄選出符合帕累托最優(yōu)的交易原則。這些原則包括完全與充分競爭的原則、業(yè)主利益和承包商利益平衡原則、程序的安全性原則等——而它們是通過招標準備、招標信息發(fā)布、選擇投標商、開標、評標定標和簽訂合同等一系列的程序和活動來實現(xiàn)的。因此,從根本上說,市場能夠甄選出符合帕累托最優(yōu)交易規(guī)則的招投標程序和活動。對非公款投資項目的招標,只要在法律允許的范圍內(nèi),項目招標的方式和程序可由業(yè)主自行決定。上述招投標交易規(guī)則(或原則)對公款投資的建設工程項目同樣適用,因為在市場制度下,各承包商享有完全的自主經(jīng)營權(quán),作為公款投資項目業(yè)主的政府只能通過市場來購買它所需要的產(chǎn)品和服務。但是,公款投資項目的業(yè)主并不是自然意義上的投資方,盡管從理論上說,他們必須代表全體公民的利益,然而如果不建立相應的制度,其利益、風險承擔機制難以明晰,委托代理人可能缺乏足夠的動力去維護委托人的利益。因此,公款投資項目的招投標對滿足上述規(guī)則(或原則)的程序和活動應有更嚴格的界定。值得指出的是,為了與國際慣例接軌,國家建設部和質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2003年2月17日聯(lián)合發(fā)布了《建設工程量清單計價規(guī)范》,該規(guī)范(2003年7月1日實施)是我國建設工程項目造價形成由計劃模式向市場模式轉(zhuǎn)變的重要法規(guī)性文件。然而招投標是一種典型的市場制度,中國目前仍處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)型期,市場機制尚有許多不完善的地方,公款投資項目的招投標與承發(fā)包制度還存在許多問題。首先,沒有完全體現(xiàn)公開競爭原則——由于政府職能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)權(quán)制度改革滯后,而且沒有明確政府在工程價格管理方面的權(quán)限與義務,因而各級政府和相關(guān)的職能部門對招投標“管制”的監(jiān)管,往往容易產(chǎn)生“創(chuàng)租”與“尋租”行為。其次,不能體現(xiàn)出業(yè)主利益和承包商利益平衡原則——由于缺乏市場制度下明晰的產(chǎn)權(quán)及利益激勵機制。因而沒有形成合格的建設市場主體(包括業(yè)主、承包商和社會咨詢機構(gòu))。公款投資項目的業(yè)主和社會咨詢機構(gòu)既沒有動力也沒有約束機制來維護公眾的利益,保證承包商的利益,國有承包商則缺乏追求自身利益的內(nèi)在制度。再次不能體現(xiàn)出程序安全性原則——建設市場各主體沒有維持信譽機制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ);工程建設領(lǐng)域也缺少維護信譽的相關(guān)法律,如沒有建立以工程擔保和保險為核心的責任、風險制度以及工程承包合同爭議或仲裁制度等。從上面的分析可以看出,市場能夠甄選出承發(fā)包階段符合帕累托最優(yōu)的招投標程序和活動以及內(nèi)含于其中的交易原則,無論是對公款投資項目還是對非公款投資項目,這些程序和活動及其內(nèi)含的原則都是適用的——而且,能有效地形成建設工程項目的造價。此外,由于公款投資項目投資主體的特殊性,透明度應有更嚴格的界定,只有這樣,才能實現(xiàn)公款工程項目造價形成的有效性和合理性。

　　三、實施建造及移交階段的動態(tài)控制機制

　　在建設工程項目實施建造及竣工驗收、移交階段,承建方和業(yè)主都以合同為紐帶來行使各自的權(quán)力,并承擔相應的責任。這一階段包含了工程項目從建設準備、正式建設、竣工、試運行直到缺陷責任維修期結(jié)束等一系列程序和活動,從本質(zhì)上說,這是一個建設工程項目承包合同實施和履行的過程。而建設工程項目造價正是在貫穿這一過程的程序和活動中形成,并且形成最終的造價。在前期策劃、承發(fā)包等階段的工作基礎(chǔ)上,按照合同審核和支付工程款、確認設計變更及費用以及嚴格控制其他成本,是建設工程項目造價有效形成的關(guān)鍵。從方法上說,建立投資費用分解系統(tǒng),隨著工程的進展,跟蹤發(fā)生的投資費用,及時提供各種投資費用的狀態(tài)數(shù)據(jù)和比較報表,發(fā)現(xiàn)偏差立即糾正,從而可以有效地形成對工程造價的循環(huán)、動態(tài)控制。在市場制度下,對非公款投資項目而言,由于業(yè)主和承包商都有明晰的利益、風險承擔機制,自由競爭的存在會促使他們在法律框架下尋求彼此都能妥協(xié)的控制造價或投資費用的方法和措施,并由這些方法和措施構(gòu)成合同的履行程序和活動。而對公款投資項目而言,由于全體公民和作為業(yè)主的政府之間特殊的委托代理關(guān)系,如何投資費用的審核、支付和成本控制沒有健全的程序,就容易產(chǎn)生委托代理人與承包商勾結(jié)起來損害委托人利益的敗德行為。為此,一個嚴格的投資費用審批和成本控制程序,對公款投資項目的造價形成尤為重要。作為公款投資項目的業(yè)主,政府應建立一個嚴格的費用審批程序——應明確各個級別的費用審批范圍,規(guī)定所有的工程款支付與變更費用以及其他成本的確認嚴格按照審批的程序進行流轉(zhuǎn);為了增大透明度,任何一級的

瀝青麻絲是選有上等的麻絲，浸泡在有本公司的技術(shù)人員研發(fā)的一款具有防腐性瀝青為主要材料的添加劑里面的一款產(chǎn)品。麻絲具有質(zhì)地輕、強力大、防蟲防霉、靜電少、織物不易污染等特點。瀝青是由不同分子量的碳氫化合物及其非金屬衍生物組成的黑褐色復雜混合物，是高黏度有機液體的一種，呈液態(tài)，表面呈黑色，可溶于二硫化碳。瀝青是一種防水防潮和防腐的有機膠凝材料。本產(chǎn)品主要用在伸縮縫、沉降縫等填縫材料。本產(chǎn)品施工非常方便，替代了原有的麻煩施工方法。我們一般是桶裝的，只需要采購后，取出來就可以使用。

審批必須具有經(jīng)現(xiàn)場管理人員或委托的咨詢方反復核證后的一手資料方可簽字認可。這一程序不但能明確職權(quán)范圍,而且又能防止重大問題個人決策后產(chǎn)生腐敗問題。特別對于重大公款投資項目,遵循公開、透明的原則,可以由政府官員和社會專業(yè)人士代表成立的董事會決定項目的重大問題,當變更費用達到規(guī)定數(shù)額則需要由董事會決定;同時,執(zhí)法機關(guān)還可以委派獨立于董事會的稽查特派員和財務總監(jiān)對項目的費用和成本控制進行監(jiān)督審查,并及時向社會通報。此外,竣工決算反映了整個建設工程項目的實際總投資額和投資的經(jīng)濟效果,作為公款投資項目的業(yè)主應及時向社會披露、公開包含竣工決算在內(nèi)在的竣工驗收報告,同時應接受包括執(zhí)法審計機關(guān)在內(nèi)的各方的監(jiān)督。與一般的購銷合同、服務合同相比,工程承包合同要復雜很多,因而對于一項大型的建設工程項目,索賠是不可避免的。在公款投資的建設工程項目中,政府作為業(yè)主有合同制訂的權(quán)力同時也有行政權(quán)力。為了克服業(yè)主和承包商權(quán)力不對等的情況,可以通過采用建設管理合同方式充分發(fā)揮社會專業(yè)人士的作用。當遭遇索賠時,由社會咨詢機構(gòu)成員組成的索賠委員會來處理爭端,以保證爭端解決的透明度和公正性。工程索賠管理是合同管理的一個重要組成部分,但美國建筑工業(yè)研究院1999年對其成員公司在中國從事工程建設的調(diào)查顯示:還沒有發(fā)現(xiàn)中國分包商提出過任何索賠要求,即使這些分包商在一些情況下有充分正當?shù)睦碛伞５?為什么中國的承包商“索賠”意識弱呢?我認為,最根本的原因在于有國有承包商缺乏追求自身利益的內(nèi)在制度;而且,中國的市場制度不健全,承包商可以利用非正式的方式和渠道來獲得補償。盡管從表面上看,中國國內(nèi)公款投資的建設工程項目避免了“索賠”帶來的損失,但“暗箱操作”所增加的成本可能更大,這對公款投資項目造價的有效形成會產(chǎn)生更大的負面影響。因此,建立公開、透明機制并形成一套嚴格的投資費用審批和成本控制程序,對公款投資項目造價的有效形成尤為重要。

　　四、結(jié)束語

　　本文依據(jù)建設工程項目造價形成的流程,論述了從前期策劃階段開始,到缺陷責任期結(jié)束為止的基本建設全過程造價形成程序和活動,并揭示了蘊涵于其中的由市場甄選的工程造價形成機制——這些機制包括前期策劃階段的投資決策機制、承發(fā)包階段的招標投標機制、實施建造及移交階段的動態(tài)形成過程。